Постатейный комментарий к Закону "О ветеранах" - Часть 3 / из 7
Статья 6. Ветераны государственной службы
Комментарий к статье 6
1. Необходимыми предпосылками приобретения статуса ветерана государственной службы являются следующие:
- прохождение государственной службы в настоящее время или в прошлом (для лиц, уволенных с государственной службы в запас (отставку));
- наличие орденов, медалей, ведомственных знаков отличия или почетных званий при условии наличия стажа или выслуги лет, необходимых для назначения пенсии по старости, выслуге лет или иных видов пенсионного обеспечения или пожизненного содержания, или наличие инвалидности, возникшей вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, связанных с исполнением обязанностей государственной службы.
В случае наличия инвалидности, возникшей вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, связанных с исполнением обязанностей государственной службы, для приобретения статуса ветерана не обязательно, чтобы лицо имело стаж или выслугу лет, необходимые для назначения пенсии по старости, выслуге лет или иных видов пенсионного обеспечения или пожизненного содержания.
Рассмотрим подробнее предусмотренные комментируемой статьей условия приобретения статуса ветерана.
2. Понятие государственной службы содержится в Федеральном законе от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы в Российской Федерации".
Согласно ст. 1 названного Закона государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- Российской Федерации;
- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- субъектов Российской Федерации;
- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 2 названного Закона система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Порядок прохождения государственной гражданской службы, в свою очередь, определяется положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Одним из условий получения звания "Ветеран гражданской службы" является стаж или выслуга лет, необходимые для назначения пенсии по старости, выслуге лет или иных видов пенсионного обеспечения, пожизненного содержания за работу (службу) на государственных должностях РФ, государственных должностях в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ в органах местного самоуправления, иных органах (организациях), работа в которых засчитывается в стаж государственной службы в соответствии с законодательством, за исключением второй из перечисленных групп оснований его приобретения.
Согласно Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" прохождение государственной службы включает назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В ст. 14 названного Федерального закона предусматривается, что общая продолжительность государственной службы определяется в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы, о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей и законами субъектов РФ. В стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида в соответствии с названными Федеральными законами включаются продолжительность государственной службы других видов, а также периоды замещения государственных должностей РФ, субъектов РФ, выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и должностей муниципальной службы.
В стаж (общую продолжительность) гражданской службы включаются периоды замещения:
- должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;
- государственных должностей;
- должностей муниципальной службы;
- выборных должностей в органах местного самоуправления;
- иных должностей в соответствии с федеральными законами.
Перечень названных должностей (далее - Перечень должностей государственной службы) определяется Указом Президента РФ от 17 декабря 2002 года N 1413 "Об утверждении Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих".
Названным Указом установлено, что в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих включаются периоды службы (работы) в следующих должностях:
- государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации;
- государственные должности федеральных государственных служащих, предусмотренные Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ от 11 января 1995 года N 33;
- государственные должности федеральной государственной службы, предусмотренные перечнями государственных должностей федеральной государственной службы, являющимися соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации;
- государственные должности государственной службы субъектов РФ;
- должности (воинские должности), прохождение службы (военной службы) в которых засчитывается в соответствии с законодательством Российской Федерации в выслугу лет для назначения пенсии за выслугу лет лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и пр. (подробнее см. Указ Президента РФ от 17 декабря 2002 года N 1413).
Периоды службы (работы), включаемые в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, подсчитываются и подтверждаются в соответствии с определенным порядком на основании сведений о трудовой деятельности, трудовом стаже либо стаже государственной службы, содержащихся в трудовой книжке и в иных выданных в установленном порядке документах.
Порядок подсчета и подтверждения стажа государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих и определения соответствия должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы, утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 9 декабря 2004 года N 312 "Об утверждении Порядка подсчета и подтверждения стажа государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих и определения соответствия должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы".
В соответствии с положениями названного Приказа в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих засчитываются периоды службы (работы) в должностях, предусмотренных Перечнем должностей государственной службы.
Исчисление стажа государственной службы производится в календарном порядке, за исключением периодов, которые включаются в стаж государственной службы в порядке, установленном Федеральным законом "О статусе военнослужащих".
При осуществлении подсчета стажа для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих периоды службы (работы) суммируются. Ключевым документом, подтверждающим стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, является трудовая книжка.
Необходимо, чтобы записи в трудовой книжке были оформлены в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, если в трудовой книжке содержатся неправильные или неточные сведения, которыми подтверждается необходимый для назначения пенсии стаж, необходимо внести в трудовую книжку изменения для целей соответствия всех учитываемых при подсчете стажа периодов работы требованиям законодательства. Порядок внесения таких изменений предусмотрен Правилами ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 года N 225.
Зачастую встречаются случаи, когда в трудовой книжке отсутствуют необходимые записи, которыми можно было бы подтвердить наличие стажа, необходимого для назначения пенсии. В таких ситуациях соответствующий стаж может быть подтвержден архивными справками, к которым необходимо приложить копии документов о назначении и освобождении от должности, подтверждающих периоды службы (работы) в должностях, которые включаются в этот стаж.
Периоды прохождения военной и иной службы могут быть подтверждены военными билетами, справками военных комиссариатов, воинских подразделений, архивных учреждений, записями в трудовой книжке, послужными списками.
Также названный Приказ N 312 предусматривает, что при необходимости для подтверждения периодов службы (работы) в должностях, предусмотренных Перечнем должностей, могут представляться копии нормативных правовых актов либо выписки из них о назначении на должность или освобождении от должности.
Названный Приказ, помимо прочего, предусматривает возможность включения в стаж, дающий право на назначение пенсии, иных периодов работы на отдельных должностях руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций. Включение в стаж таких периодов работы возможно только при условии, что эти периоды в совокупности не превышают пяти лет. Включение таких периодов работы в стаж, необходимый для назначения пенсии, возможно на основании решения Минздравсоцразвития РФ, согласованного с Минфином РФ.
Соответствующее решение может быть принято Минздравсоцразвития РФ по итогам рассмотрения представления руководителя федерального государственного органа, в котором государственный служащий замещал государственную должность. Это представление, в свою очередь, может быть оформлено на основании заявления федерального государственного служащего, имеющего на момент подачи такого заявления право на трудовую пенсию по старости или инвалидности. Заявление должно быть подано одновременно с заявлением об увольнении. Представление руководителя государственного органа в Минздравсоцразвития РФ должно быть оформлено в течение двух месяцев со дня увольнения работника центрального аппарата федерального государственного органа и в течение трех месяцев со дня увольнения работника территориального органа федерального органа исполнительной власти.
Таким образом, законодательно предусмотрена возможность получения статуса ветерана государственной службы лицами, которые приобрели необходимый для назначения пенсии стаж не только в рамках государственной службы, но и при условии непродолжительного времени работы в иных организациях. Думается, что на практике, учитывая непростую процедуру включения таких периодов работы в соответствующий стаж, такая возможность может быть реализована только при увольнении с достаточно высокого государственного поста.
3. Наличие орденов, медалей, ведомственных знаков отличия или почетных званий является одним из условий получения статуса ветерана государственной службы.
Как уже было отмечено в комментарии к ст. 5 Закона, порядок награждения орденами и медалями, ведомственными знаками отличия, а также присвоения почетных званий определен Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 года N 442 "О государственных наградах Российской Федерации".
В соответствии с названным Положением в системе государственных наград установлены почетные звания, в обширном перечне которых присутствуют, в частности, следующие:
- "Заслуженный работник дипломатической службы Российской Федерации";
- "Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации";
- "Заслуженный юрист Российской Федерации" и др.
Подробно порядок присвоения гражданам почетных званий регламентируется Указом Президента РФ от 30 декабря 1995 года N 1341 "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" и Положениями об отдельных почетных званиях, утвержденных этим же Указом.
Так, например, Положением о почетном звании "Заслуженный таможенник Российской Федерации" установлено, что данное почетное звание присваивается сотрудникам таможенных органов Российской Федерации за заслуги в защите экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации и состоящим на службе в таможенных органах Российской Федерации 15 и более лет в календарном исчислении.
Положением о почетном звании "Заслуженный работник дипломатической службы Российской Федерации" предусмотрено, что это звание присваивается высокопрофессиональным работникам дипломатической службы за заслуги в разработке и реализации внешнеполитического курса Российской Федерации, защите интересов государства, прав граждан и юридических лиц за рубежом, подготовке дипломатических кадров и состоящим на дипломатической службе 20 и более лет.
Положением о почетном звании "Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации" установлено, что звание присваивается высокопрофессиональным сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации за заслуги в охране правопорядка, борьбе с преступностью, обеспечении общественной безопасности, развитии науки, подготовке и воспитании кадров и состоящим на службе в органах внутренних дел Российской Федерации 15 и более лет в календарном исчислении.
Помимо награждения орденами и медалями и присвоения почетных званий, законодателем предусмотрено такое основание для приобретения статуса ветерана государственной службы, как награждение лица ведомственными знаками отличия, учрежденными руководителями органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена государственная служба.
Перечень таких знаков отличия, порядок и условия награждения ими утверждаются руководителем соответствующей службы, министерства или ведомства.
Например, Приказом Федеральной налоговой службы от 7 июня 2005 года N САЭ-3-15/243@ "О ведомственных знаках отличия Федеральной налоговой службы" установлены такие ведомственные знаки отличия, как "Почетный работник ФНС России" и "Отличник ФНС России".
Приказом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 14 октября 2005 года N 398 "Об учреждении ведомственных наград Федеральной службы по техническому и экспортному контролю" установлены звание "Почетный сотрудник ФСТЭК России"; знак отличия ФСТЭК России "За заслуги в защите информации"; медаль ФСТЭК России "За укрепление государственной системы защиты информации" I и II степени.
4. Ветеранами государственной службы являются также лица, имеющие инвалидность, возникшую вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, связанных с исполнением обязанностей государственной службы.
Основания и порядок установления инвалидности определены в Федеральном законе от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и изданным в соответствии с ним Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 года N 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом".
В соответствии с названными актами признание гражданина инвалидом осуществляется при проведении медико-социальной экспертизы, исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификаций и критериев, утверждаемых Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
Условиями признания гражданина инвалидом являются нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами; ограничение жизнедеятельности (полная или частичная утрата гражданином способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью) и необходимость в мерах социальной защиты, включая реабилитацию.
Статья 7. Ветераны труда
Комментарий к статье 7
1. Крайне неоднозначным является подход законодателя к определению круга лиц, имеющих право на приобретение статуса ветерана труда.
В подп. 1 п. 1 комментируемой статьи указано, что ветеранами труда являются лица, имеющие удостоверение "Ветеран труда".
Вероятно, это сделано в связи с тем, что на момент вступления в силу комментируемого Закона достаточно большое количество лиц имели удостоверение ветерана труда, полученное ими по различным основаниям.
Поскольку подп. 2 п. 1 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень оснований для приобретения статуса ветерана труда, необходимо было предусмотреть правовое основание для предоставления мер социальной поддержки лицам, получившим ранее соответствующее удостоверение.
Таким образом, приобретение статуса ветерана труда возможно в следующих случаях:
- наличие удостоверения "Ветеран труда", полученного по различным основаниям, предусмотренным нормативными актами в момент его получения;
- наличие орденов, медалей, почетных званий СССР или Российской Федерации либо награждение ведомственными знаками отличия в труде при наличии трудового стажа, необходимого для назначения пенсии по старости или за выслугу лет;
- наличие трудового стажа не менее 40 лет для мужчин и не менее 35 лет для женщин при условии, что они начали трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны.
Если первое из перечисленных оснований не требует дополнительных пояснений, то остальные нуждаются в комментировании.
2. Порядок награждения орденами и медалями, ведомственными знаками отличия, а также присвоения почетных званий определен уже неоднократно упомянутым выше Положением о государственных наградах Российской Федерации.
Порядок присвоения гражданам почетных званий регламентируется также Указом Президента Российской Федерации от 30 декабря 1995 года N 1341 "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" и Положениями об отдельных почетных званиях, утвержденных этим же Указом и последующими изменениями и дополнениями к нему.
Согласно комментируемой статье наряду с орденами и медалями, почетными званиями СССР и РФ при присвоении звания "Ветеран труда" подлежат учету и ведомственные знаки отличия в труде, практика определения и учета которых обобщена письмом Минтруда России от 7 октября 1998 года N 5635-КС "О ведомственных знаках отличия в труде, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда".
К ведомственным знакам отличия в труде следует относить: нагрудные и почетные знаки, нагрудные значки, медали, почетные и заслуженные звания работников отрасли (ведомства) народного хозяйства, почетные грамоты, если награждение производилось от имени Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, федеральных органов судебной власти, Прокуратуры РФ, Президиумов Верховного Совета бывшего СССР и РСФСР, Советов Министров бывшего СССР и РСФСР, Верховного Суда бывшего СССР, Прокуратуры бывшего СССР, министерств и ведомств бывшего СССР и РСФСР, в том числе совместно с центральными комитетами профсоюзов отраслей народного хозяйства.
Перечень ведомственных знаков отличия в труде, представленный в названном письме, не является исчерпывающим, поэтому отказ в присвоении звания "Ветеран труда" только по причине отсутствия названия той или иной награды в этом перечне является необоснованным. При присвоении этого звания учитываются нагрудные знаки министерств и ведомств за многолетнюю и плодотворную работу в системе данных министерств и ведомств.
Дополнительным необходимым основанием предоставления лицу статуса "Ветеран труда" при условии наличия у него государственных наград, почетных званий, ведомственных знаков отличия в труде является продолжительность стажа работы, необходимого для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.
Основания возникновения и порядок реализации права граждан РФ на трудовые пенсии устанавливаются Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", ст. 5 которого предусмотрены следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению:
- пенсия за выслугу лет;
- пенсия по старости;
- пенсия по инвалидности;
- социальная пенсия.
Пенсия за выслугу лет назначается федеральным государственным служащим и военнослужащим. Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины по достижении 55 лет. Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее 5 лет страхового стажа. В него включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории РФ при условии, что за это время уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись за пределами территории РФ, включаются в страховой стаж в случаях, предусмотренных законодательством РФ или международными договорами РФ, либо в случае уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в соответствии со ст. 29 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".
В страховой стаж наравне с периодами работы и (или) иной деятельности засчитывается период:
- прохождения военной службы, а также другой приравненной к ней службы, предусмотренной Законом РФ от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей";
- получения пособия по государственному социальному страхованию в период временной нетрудоспособности;
- ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности;
- получения пособия по безработице, период участия в оплачиваемых общественных работах и период переезда по направлению государственной службы занятости в другую местность для трудоустройства;
- содержания под стражей лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, необоснованно репрессированных и впоследствии реабилитированных, и период отбывания наказания этими лицами в местах лишения свободы и ссылке;
- ухода, осуществляемого трудоспособным лицом за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или за лицом, достигшим возраста 80 лет.
Эти периоды засчитываются в страховой стаж в том случае, если им предшествовали и (или) за ними следовали периоды работы и (или) иной деятельности (независимо от их продолжительности).
Страховой стаж, требуемый для приобретения права на трудовую пенсию, исчисляется в календарном порядке. При подсчете страхового стажа периоды работы и (или) иной деятельности до регистрации гражданина в качестве застрахованного лица в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 года N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" подтверждаются документами, выдаваемыми в установленном порядке работодателями или соответствующими государственными (муниципальными) органами, а после регистрации - сведениями индивидуального (персонифицированного) учета.
Документы, подтверждающие начало трудовой деятельности в несовершеннолетнем возрасте в годы Великой Отечественной войны: трудовые книжки, справки, выданные органами государственной власти и уполномоченными организациями на основании архивных данных.
Лица, претендующие на присвоение статуса "ветеран труда", подают в орган социальной защиты населения по месту жительства либо пребывания заявление и документы, подтверждающие основания для его присвоения. Лица, награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР, РСФСР или РФ, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет, представляют документы, подтверждающие их право на приобретение статуса ветерана труда.
Лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин, представляют документы, подтверждающие:
- начало трудовой деятельности в несовершеннолетнем возрасте с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года, исключая время работы в районах, временно оккупированных неприятелем;
- трудовой стаж (не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин).
При подсчете трудового стажа, необходимого для приобретения статуса ветерана труда, необходимо учитывать, что включение в стаж трудовой деятельности периода прохождения службы, предусмотренное при назначении трудовой пенсии, не может быть применено при определении права на получение звания "Ветеран труда".
Так, например, Т. обратился в суд с иском к Управлению социальной защиты населения о присвоении ему звания "Ветеран труда". В обоснование требований указал, что 7 сентября 1992 года ему назначена пенсия по старости, он имеет медаль "За безупречную службу 3 степени", которая дает основания для присвоения ему звания "Ветеран труда". Однако ответчик отказал ему в этом в связи с тем, что истец не достиг возраста 60 лет.
Пенсия назначена истцу за выслугу лет в связи со службой в органах внутренних дел. При этом необходимого стажа, как следует из трудовой книжки, для назначения пенсии по старости в соответствии с нормами Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" истец не имеет (трудовой стаж составляет 23 года 9 дней).
Поскольку у истца отсутствует необходимый стаж для назначения трудовой пенсии по нормам Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и необходимый стаж трудовой деятельности в целях присвоения звания "Ветеран труда" в соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона "О ветеранах", оснований для присвоения ему звания "Ветеран труда" не имеется <6>.
--------------------------------
<6> Подробнее см.: Обзор кассационной практики Верховного Суда Республики Коми по гражданским делам за январь 2009 года. Дело N 33-320.
Порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, органы государственной власти субъектов Федерации полномочны издавать нормативные акты, предусматривающие основания для приобретения статуса ветерана труда.
Так, например, Постановлением Администрации Архангельской области от 20 мая 2008 года N 115-па/13 утвержден Перечень ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда" (далее - Перечень).
П. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим указанного Перечня, так как невключение в Перечень нагрудного знака "Почетный донор России" противоречит ст. 7 Федерального закона "О ветеранах". В удовлетворении исковых требований было отказано по следующим основаниям.
Положением о государственных наградах РФ, утв. Указом Президента РФ от 2 марта 1994 года N 442, нагрудный знак "Почетный донор России" не включен в систему государственных наград. Следовательно, оспариваемый заявителем Перечень не противоречит федеральному законодательству <7>.
--------------------------------
<7> Подробнее см.: решение Архангельского областного суда от 20 января 2009 года по делу N 3-5.
Лицу, которому присвоено звание "Ветеран труда", органом социальной защиты населения по месту его жительства либо пребывания выдается соответствующее удостоверение.
Статья 8. Государственная политика в отношении ветеранов
Комментарий к статье 8
Положения комментируемой статьи провозглашают основные направления государственной политики в отношении ветеранов, реализация которых на практике осуществляется следующим образом.
1. В соответствии с подп. 1 комментируемой статьи Закона предполагается создание специальных структур в представительных и исполнительных органах власти.
В представительных органах (Государственной Думе, представительных органах субъектов Федерации) могут создаваться комитеты и комиссии, деятельность которых направлена на выявление социальных потребностей ветеранов, разработку законопроектов, направленных на цели повышения уровня социальной защиты ветеранов.
Например, в целях реализации государственной политики в отношении ветеранов в составе Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии со ст. 20 Регламента Государственной Думы, утвержденного Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года N 2134-II ГД, образован Комитет по делам ветеранов.
В частности, к вопросам ведения Комитета относятся следующие:
- о финансировании расходов из федерального бюджета (разделы, касающиеся мер социальной защиты ветеранов, в том числе инвалидов военной службы);
- о погребении и похоронном деле (разделы, касающиеся ветеранов, участников Великой Отечественной войны и боевых действий);
- о социально-правовой защите лиц, в том числе военнослужащих, уволенных с военной службы, выполнявших задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах на территории Российской Федерации и на территориях других государств;
- об обязательном государственном страховании и пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, и членов их семей и проч.;
- об ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за ненадлежащее исполнение обязанностей, повлекшее ухудшение условий и снижение уровня жизни старшего поколения, а также отдельных социальных групп населения;
- о государственных наградах, праздниках, памятных датах, увековечении памяти людей и событий, порядке наименования и переименования и пр. <8>.
--------------------------------
<8> http://www.duma.gov.ru/veteran/veden.htm
Деятельность структур по делам ветеранов в иных органах представительной власти осуществляется в соответствии с регламентами деятельности соответствующих представительных органов.
В структуру органов исполнительной власти также входят специальные органы, в круг обязанностей которых входит обеспечение исполнения законодательства о ветеранах.
На практике реализация функций государственной службы по делам ветеранов возлагается на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Координация и методическое обеспечение этой деятельности на уровне Федерации возложено на Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. В субъектах Федерации название и структура исполнительных органов в сфере социальной защиты населения определяются руководством соответствующих субъектов.
Так, например, в декабре 2006 года в Москве образован Департамент социальной защиты населения города Москвы, который является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, подведомственным Правительству Москвы, обеспечивающим реализацию политики Российской Федерации и города Москвы в области социальной защиты престарелых граждан, инвалидов, семей с детьми, а также иных нетрудоспособных и малообеспеченных групп населения, нуждающихся в социальной поддержке.
При осуществлении мер социальной поддержки ветеранов необходимо обеспечивать привлечение общественных объединений ветеранов к этой работе.
2. Реализация мер социальной поддержки ветеранов является важнейшим направлением государственной политики. В целях реализации положений законодательства о ветеранах разрабатываются государственные и муниципальные программы по социальной защите ветеранов. В составе таких программ, в частности, нередко предусматриваются такие мероприятия:
- оказание адресной социальной помощи ветеранам и инвалидам войны;
- улучшение социального обслуживания ветеранов и предоставления им необходимых социальных услуг;
- контроль государственных и муниципальных структур за предоставлением льгот, предусмотренных действующим законодательством;
- создание и развитие специализированных учреждений по оказанию социальной помощи ветеранам и пр.
Так, например, в Красноярском крае действует долгосрочная целевая программа "Дополнительные меры социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов" на 2009 - 2010 года <9>.
--------------------------------
<9> См.: www.krskstate.ru/.
В качестве целей программы обозначены: совершенствование системы социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны в Красноярском крае; повышение качества жизни посредством предоставления дополнительных мер социальной поддержки ветеранам Великой Отечественной войны и членам их семей. К задачам программы отнесены:
- улучшение жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, вставших на учет до 1 марта 2005 года, с учетом членов семей, проживающих совместно с ветеранами;
- улучшение жилищных условий инвалидов Великой Отечественной войны;
- улучшение жилищных условий участников Великой Отечественной войны, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий);
- улучшение жилищных условий участников Великой Отечественной войны; лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда";
- повышение качества жизни различным категориям ветеранов Великой Отечественной войны посредством оказания единовременной адресной материальной помощи на ремонт жилья;
- компенсации расходов на установку стационарного телефона или приобретение и подключение сотового телефона при отсутствии технической возможности установки квартирного телефона и наличии роуминга оператора сотовой связи; на изготовление и ремонт зубных протезов (кроме протезов из драгоценных металлов и металлокерамики); на проезд один раз в год (туда и обратно) по территории Российской Федерации и пр.
3. Выделение из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ средств, необходимых для реализации мер социальной поддержки, является важнейшим элементом государственной политики в отношении ветеранов.
Соответствующие ассигнования планируются при составлении бюджета на предстоящий период. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную, региональную целевую программу либо согласно решению федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Меры социальной защиты ветеранов должны финансироваться за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Порядок возмещения этих расходов утверждается ежегодно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Дополнительные средства для финансирования предусмотренных Законом N 5-ФЗ мер социальной защиты ветеранов могут быть в установленном порядке получены из любых не запрещенных законом источников, например путем сбора пожертвований, в результате благотворительной деятельности граждан и организаций.
4. Пропаганда важности добросовестной военной службы и трудовой деятельности, значения государственных наград за ратные и трудовые подвиги осуществляется с использованием средств массовой информации. В последнее время широко распространена социальная реклама на телевидении, пропагандирующая добросовестный труд, своевременную уплату отчислений в Пенсионный фонд, участие в программе государственного софинансирования пенсий.
Отдельные случаи оказания ветеранам мер социальной поддержки освещаются в прессе, что позволяет поднять уровень доверия ветеранов к государству, демонстрирует образцы надлежащего отношения к ветеранам.
Отдельным направлением пропаганды в названной сфере является патриотическое воспитание, которое осуществляется посредством показа патриотических фильмов и телепрограмм, военно-патриотического воспитания в школах. В осуществлении пропаганды важности добросовестной военной службы и трудовой деятельности, значения государственных наград за ратные и трудовые подвиги ключевую роль играют федеральные органы исполнительной власти.
Статья 9. Организационные основы реализации функций органов государственной власти по делам ветеранов
Комментарий к статье 9
Комментируемая статья, по сути, является дополнением предыдущей и определяет круг органов, на которые возложена обязанность по реализации государственной политики в отношении ветеранов.
На сегодняшний день государственная политика в отношении ветеранов в большей степени реализуется органами социальной защиты населения, которые:
- организуют работу государственных учреждений социального обслуживания по реализации прав граждан на социальные услуги;
- обеспечивают развитие форм и видов социального обслуживания с учетом потребностей населения;
- осуществляют контроль за текущей деятельностью государственных учреждений социального обслуживания;
- осуществляют практическую деятельность по предоставлению через свои структурные подразделения, а также на основе договоров с организациями различных форм собственности социальных, бытовых, социально-медицинских, социально-реабилитационных, консультативных и иных услуг постоянного, временного или разового характера гражданам, нуждающимся в социальном обслуживании;
- занимаются выявлением отдельных категорий граждан и семей, нуждающихся в социальном обслуживании, определяют необходимые для них виды социальных услуг;
- осуществляют социально-трудовую реабилитацию граждан в лечебно-трудовых мастерских, подсобных хозяйствах, находящихся в ведении учреждений, в соответствии с законодательством о труде и охране труда РФ;
- осуществляют развитие форм и видов социального обслуживания, дополнительных социальных услуг с учетом потребностей населения и состояния социальной инфраструктуры;
- участвуют в реализации областных и местных программ по социальной защите населения.
Статья 10. Расходные обязательства по социальной защите и социальной поддержке ветеранов
Комментарий к статье 10
1. Предоставление льгот различным категориям ветеранов осуществляется с учетом принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В зависимости от того, каким образом происходит финансирование установленных законом льгот, все ветераны делятся на две категории льготников:
- федеральные, социальная помощь которым предоставляется из средств федерального бюджета;
- региональные, социальная помощь которым предоставляется из средств бюджетов субъектов РФ.
В статье используется понятие "расходные обязательства", которое в данном случае подразумевает финансирование названных мероприятий за счет средств бюджета того или иного уровня. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи расходными обязательствами Российской Федерации являются меры социальной поддержки, предоставляемые следующим категориям граждан:
- инвалиды войны;
- участники Великой Отечественной войны;
- ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подп. 1 - 4 п. 1 ст. 3 Федерального закона "О ветеранах";
- военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее 6 мес., военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;
- награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда";
- граждане, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированные в начале Великой Отечественной войны в портах других государств.
В частности, Правительством Российской Федерации принято Постановление от 15 июля 2002 года N 524 "О возмещении расходов, связанных с реализацией ветеранами и инвалидами льгот по оплате проезда на железнодорожном транспорте при транзитном проезде по территории Литовской Республики, Латвийской Республики и Республики Белоруссия". Указанным Постановлением установлено, что за счет средств федерального бюджета, выделяемых субъектам Российской Федерации, финансируются расходы по оплате транзитного проезда на железнодорожном транспорте ветеранов и инвалидов по территории Литовской Республики, Латвийской Республики и Республики Белоруссия из Калининградской области в другие субъекты Российской Федерации и из субъектов Российской Федерации в Калининградскую область ветеранам и инвалидам.
По общему правилу расходные обязательства РФ исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита федерального бюджета, а в случаях, установленных федеральными законами, - за счет средств государственных внебюджетных фондов. Размеры расходных обязательств утверждаются законами о бюджете на очередной финансовый год.
2. Расходными обязательствами субъектов Российской Федерации являются меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, следующим категориям пенсионеров:
- труженикам тыла (лицам, проработавшим в тылу с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны) (см. ст. 20);
- ветеранам труда и приравненным к ним лицам (см. ст. 22). По социальному статусу к ветеранам труда приравнены: ветераны военной службы и ветераны государственной службы.
Расходные обязательства субъекта РФ в основном исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита его бюджета.
В соответствии со ст. 133 Бюджетного кодекса РФ Министерство финансов РФ до 1 августа текущего финансового года направляет исполнительным органам государственной власти субъектов РФ методику (если она меняется) распределения субвенций, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций Федерального фонда компенсаций на очередной финансовый год. В срок до 1 октября текущего финансового года производится сверка исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Министерством финансов РФ.
В случаях, когда федеральные расходные обязательства "перекладываются" на бюджет субъекта РФ, из Федерального фонда компенсаций выделяются субвенции. Субвенциями называются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).
На каждый очередной финансовый год должны быть предусмотрены компенсационные выплаты по статьям переданных расходных обязательств.
Размер выделения компенсаций определяется на основании методики, утверждаемой Правительством РФ согласно требованиям бюджетного законодательства. Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций на реализацию федеральных полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", утверждена Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2006 года N 169. Ежегодный размер субвенций определяется по формуле, приведенной в Методике, при этом для расчета значение имеет численность населения (отдельных групп населения) субъекта РФ и некоторые другие показатели.
Субвенции перечисляются в установленном порядке в бюджеты субъектов РФ на счета органов федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ.
3. Субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки, не установленные нормами комментируемого Закона, а также иными принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Похожая норма содержится в ст. 22 о том, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Например, п. 3 ст. 5 Закона Свердловской области от 25 ноября 2004 года N 190-ОЗ "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" предусмотрено, что для участников Великой Отечественной войны на территории Свердловской области за счет средств областного бюджета устанавливаются следующие дополнительные меры социальной поддержки: ежемесячное пособие на проезд по территории области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов; бесплатный проезд по территории области на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) междугородных маршрутов в случае, если перевозка пассажиров осуществляется государственными или муниципальными организациями, а при отсутствии государственных и муниципальных организаций, осуществляющих перевозку пассажиров на соответствующей территории, - иными организациями, включенными в особый перечень. Кроме того, для женщин - участниц Великой Отечественной войны, не имеющих инвалидности, указанным Областным законом устанавливаются следующие дополнительные меры социальной поддержки: предоставление бесплатных путевок на санаторно-курортное лечение либо выплата денежной компенсации вместо получения такой путевки; компенсация 100% расходов на оплату по действующим тарифам услуг по установке телефона по месту жительства.
Финансирование затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки лиц, которые дополняют меры, установленные федеральным законодательством, осуществляется за счет средств областного бюджета.
Статья 11. Законодательство Российской Федерации о ветеранах
Комментарий к статье 11
1. Комментируемая статья в самом общем смысле определяет круг и иерархию нормативных актов, составляющих в своей совокупности основу правового регулирования отношений, складывающихся в сфере социальной поддержки ветеранов.
Согласно п. 1 комментируемой статьи к числу актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения, помимо комментируемого Закона, относятся также иные законы, нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Таким образом, законодателем установлена двухзвенная система нормативно-правового регулирования: на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. На каждом из этих уровней дополнительно выделяются законы и иные нормативные акты.
Законами, регулирующими отношения в сфере социальной поддержки ветеранов на федеральном уровне, являются, в частности, следующие:
- Закон РФ от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы";
- Закон РФ от 21 января 1993 года N 4328-1 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах";
- Закон РФ от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей";
- Федеральный закон от 13 марта 1995 года N 32-ФЗ "О днях воинской славы и памятных датах России";
- Федеральный закон от 16 мая 1995 года N 75-ФЗ "О распространении действия Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике";
- Федеральный закон от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов";
- Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле";
- Федеральный закон от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих";
- Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи";
- Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др.
Под иными нормативными актами, регулирующими правоотношения по социальной поддержке ветеранов на федеральном уровне, следует понимать указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты министерств и ведомств, иных органов исполнительной власти. К таковым, в частности, относятся следующие:
- Указ Президента РФ от 30 декабря 1995 года N 1341 "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации";
- Приказ Минздравсоцразвития РФ от 9 декабря 2004 года N 312 "Об утверждении Порядка подсчета и подтверждения стажа государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих и определения соответствия должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы";
- Постановление Правительства РФ от 5 октября 1999 года N 1122 "Об удостоверениях ветерана Великой Отечественной войны" и пр.
На уровне субъектов Федерации основу нормативного регулирования также составляют законы субъектов Федерации и иные нормативные акты, к которым следует относить нормативные акты исполнительных органов субъектов Федерации (постановления, приказы, инструкции и пр.).
В качестве нормативных актов субъектов Федерации в сфере социальной поддержки ветеранов (на примере Свердловской области) можно назвать следующие:
- Закон Свердловской области от 25 ноября 2004 года N 190-ОЗ "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области";
- Указ губернатора Свердловской области от 5 июня 2006 года N 458-УГ "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" гражданам, проживающим на территории Свердловской области";
- Постановление правительства Свердловской области от 22 мая 2006 года N 423-ПП "О реализации мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, оказываемых гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции, аварии на производственном объединении "Маяк", ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также отдельным категориям граждан из числа ветеранов и инвалидов на территории Свердловской области".
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные комментируемым Законом, то применяются правила международного договора.
Указанная норма Закона в целом дублирует п. 4 ст. 15 Конституции РФ, который гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Подробнее о международных договорах в сфере социальной поддержки ветеранов см. комментарий к ст. 12.
